Pembaharuan hukum agraria di Indonesia: penyelesaian sengketa pertanahan

Dr. Boedi Djatmiko HA,SH.Mhum

1. LATAR BELAKANG

Salah satu problematik yang di hadapi pemerintah dewasa ini muncul "kembali " persoalan pertanahan/ agraria dalam wujud sengketa pertanahan yang terakumulasi dalam tindakan anarkis, seperti penjarahan dan pendudukan tanah – tanah perkebunan, perhutani, Hak Usaha Pertambangan dan Hak Pengelolaan Hutan yang terjadi di Jawa, Sumatera, kalimantan, sulawesi dan Papua yang dalam tataran hukum sangat bertentangan. Sebaliknya dalam wacana sosiologis-empiris perilaku rakyat ini dicermati sebagai manifestasi dari sikap protes ketidak adilan yang melampaui batas kesadaran mereka ( Gunawan Wiradi, 2000: hal 89) tujuannya menuntut kembalikan hak-hak yang dirampas karena saluran hukum tersumbat. Dan tampaknya sengketa / konflik pertanahan kedepan justru mungkin akan meningkat intensitasnya, ditambah upaya penanganan penyelesaiannya memberikan kesan tidak komprehensif, tidak tuntas dan sifatnya partial atau sektoral.

Fenomena diatas untuk menjawab bahwa persoalan permasalahan keagrarian / pertanahan dalam tataran politik hukum agraria di Indonesia adalah masalah yang bersifat multi dimensional, yang merupakan masalah nasional yang krusial ( Sediono MP. Tjondronegoro, 1999:3 ). Didalamnya terkait berbagai aspek juridis, sosial, ekonomi, dan keamanan. klaim dari warga setempat baik di jawa diluar Jawa atas tanah perkebunan, kehutanan, Hak Pengelolaan Hutan dan usaha pertambangan yang mengatas namakan tanah leluhur ( hak adat/ ulayat) menunjukkan keruwetan permasalahan yang ada ( Maria Rita Ruwiati, 2000)

Tanah adalah elemen terpenting dan modal negara yang dipergunakan untuk mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran seluruh rakyat, sebab dalam konteks negara Indonesia yang agraris, tanah merupakan faktor utama sumber penghidupan dan penghidupannya mayoritas rakyat " Petani" untuk itu harus diperdayakan agar tujuan kemakmuran rakyat tercapai. Petani merupakan Tolok ukur keberhasilan dan tingkat kesejahteraan rakyat Indonesia. Pemberdayaan Rakyat dalam konsepsi politik hukum agraria ini tampak dengan jelas dalam Undang – Undang No. 5 tahun 1960 tentang Dasar Pokok-Pokok Agraria atau yang lebih dikenal Undang-Undang Pokok Agraria ( UUPA ). Program-program Landreform adalah salah satu aktualisasi dari perombakan struktur pemilikan dan penguasaan tanah ( Budi Harsono, 1996 : hal 287-288). Dengan kata lain UUPA merupakan instrumen hukum untuk mewujudkan struktur sosial yang lebih adil yang menghasilkan kemakmuran dan keadilan sosial ( Nur Fauzi dkk, 2000 : hal XIX ).

Sebuah hipotesa Perubahan atau pergeseran politik berpengaruh pada perubahan hukum, karena politik hukum pada hakekatnya merupakan artikulasi perkembangan aspirasi masyarakat. Aspirasi dan tuntutannya merupakan basis materiil dari politik hukum ( Margarito Kamis, 2000 : 5 ) akan tetapi bisa juga disebabkan oleh karena kebutuhan dari suatu kekuasaan. Perubahan / Pergeseran politik hukum agraria menjadi siginifikan terlihat dari pranata-pranata yang dikeluarkan dan konflik yang muncul. Undang-Undang Pokok Agraria ( UUPA ) sebagai perwujudan dari Ideologi kerakyatan yang bersifat ( neo) populistis (Endang Suhendar dan Ifdhal Kasim, 1996: hal 17) bila dicermati maka konflik yang ada / timbul mempunyai sifat horisontal, antara rakyat dengan rakyat. Dalam wacana paradigma baru bersifat kapitalistis maka konflik yang timbul bersifat vertikal, terjadi antara rakyat " petani" berhadapan dengan pemilik modal dalam negeri atau asing yang beraliansi strategis dan taktis dengan penguasa atau rakyat berhadapan langsung dengan pemerintah.

Distorsi ketidak kesepamahaman yang komprehensip dalam interpretasi konsepsi politik hukum agraria dan tujuannya dapat dilihat dari Undang-undang No. 1 tahun 1967 tentang penanaman Modal asing, Undang-Undang No. 11 tahun 1967 tentang pengusahaan pertambangan dan Undang- Undang No. 5 tahun 1967 tentang Kehutanan. Kondisi semacam ini terimplikasi pada penanganan permasalahan yang muncul tidak tertangani secara komprehensip hanya bersifat parsial atau sektoral. Bagaimana penyelesaian tanah diperkotaan, persoalan tanah terlantar yang dikuasai pengembang ( Developer), disisi lain bagaimana dengan hutan yang belum dieksploitasi oleh pengusaha hutan dan tanah yang diklaim masyarakat adat dan ulayat.

Undang-Undang No. 5 tahun 1960 merupakan produk politik hukum Agraria nasional yang lahir sarat dengan wacana historikal dan penempati posisi yang trategis dalam mewujudkan kesejahteraan, keadilan dan kesejahteraan rakyat dalam bingkai negara kesatuan Indonesia. Pasal- pasal dalam UUPA tampak jelas merupakan aktualisasi konsepsi filsafat – religius dari pasal 33 ayat 3 UUD'45 dimana Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa untuk bangsa Indonesia, yang dipergunakan bagi sebesar-besarnya untuk kesejahteraan dan kemakmuran rakyat Indonesia. dalam konteks inilah UUPA merupakan payung bagi seluruh perundangan yang terkait dengan pengaturan di bidang keagrarian Nasional. Memang UUPA dimaksudkan sebagai landasan seluruh program-program baru perundangan Agraria dan untuk menyelaraskan situasi Agraria dan falsafah Indonesia modern ( Karl J. Pelzer, 1991:62).

Wacana yang menarik saat ini terjadinya polemik konsep menguasai Negara sentralistik dan pendelegasian wewenang dalam pengaturan keagrariaan dalam rangka Otonomi Daerah. Akibat adanya perbedaan pentafsiran, pemahaman dan kepentingan memunculkan arogansi sektoral, diperparah adanya benturan kontruksi hukum antara kedua produk hukum tersebut. Tanah identik dengan komoditi ekonomi yang menjanjikan sebagai sumber pemasukan keuangan daerah sekaligus merupakan ancaman konflik horisontal dan vertikal bahkan mengakibatkan disintegrasi bangsa jika tidak dikelola secara hati-hati. Dan sekarang sudah terjadi. Sebagai ilustrasi menarik bagaimana jadinya seandainya kabupaten Kerawang mengubah tanah pertanian menjadi Industri, maka dapat dibayangkan Indonesia akan menjadi negara pengimport beras terbesar didunia ( Lutfi I. Nasution, Wakil Kepala BPN dalam seminar di Batu Malang tanggal 21 mei 2001).

Berbagai persoalan itulah memunculkan pertanyaan tentang eksistensi UUPA. Ada sementara yang berpendapat UUPA perlu diamandir / revisi atau reformulasi ulang, karena sudah tidak bisa perespon perkembangan saat ini. Sebaliknya ada pula yang berpendapat masih responsif, justru persoalannya terletak pada kebijakan politik hukum yang dikeluarkan sebagai pelaksana UUPA yang menimbulkan masalah.

2. RUMUSAN PERMASALAHAN

Atas dasar latar belakang keadaan tersebut maka dalam studi ini penulis ingin mengadakan penelitian dengan perumusan permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimanakah konsepsi dan tujuan politik hukum agraria Indonesia yang terimplementasi dalam Undang No. 5 tahun 1960 dan produk hukum peraturan perundangan yang mengatur keagrarian Nasional kita ?; 2. Bagaimanakah bentuk dan cara penyelesaian sengketa pertanahan yang timbul sebagai akibat dari pelaksanaan politik hukum agraria ?; 3. Dengan banyak terjadinya sengketa pertanahan di Indonesia, apakah produk hukum agraria perlu diperbaharui karena sudah tidak memenuhi dinamika masyarakat saat ini ?. 

 3. TUJUAN PENELITIAN.

Dari rumusan permasalahan diatas tujuan yang ingin dicapai dalam studi penelitian ini diharapkan adalah : 1. Bertujuan untuk memperoleh gambaran yang utuh tentang perkembangan politik hukum agraria yang ada di Indonesia yang terimplementasi dalam berbagai kebijakan politik dan produk hukum yang dikeluarkan pemerintah; 2. untuk memperoleh gambaran dan data konflik-konflik agraria yang timbul sebagai akibat dari pelaksanaan politik hukum agraria yang tertuang dalam berbagai produk hukum dan cara penyelesaiannya; 3. Untuk mendapatkan fakta-fakta dan data perlu tidaknya pembaharuan produk hukum agraria nasional.

4. MANFAAT PENELITIAN.     

    Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi kepentingan teoritis maupun praktis dan dapat dijadikan bahan masukan atau informasi lanjutan dari penelitian terdahulu tentang Politik Hukum Agraria Indonesia. disamping itu hasil penelitian ini diharapkan dapat dipakai sebagai bahan kajian dalam pengambilan kebijakan pemerintah yang bersifat prepentif maupun represif yang berkaitan dengan penanganan permasalahan / konflik – konflik agraria yang timbul.

5. TINJAUAN KEPUSTAKAAN.

Tinjauan kepustakaan yang dipergunakan penulis dalam penelitian ini berdasarkan kerangka dasar teori hukum murni dari Hans Kelsen dimana hukum dikonsepsikan sebagai kaedah atau norma yang tersusun secara Hirarkhis dimana puncaknya disebut sebagai " Grundnorm " ( kaedah dasar ). Kaedah dasar itu sendiri intinya bukan merupakan kaedah hukum positif akan tetapi merupakan hasil pemikiran juridis ( Surjono Sukanto, 1986: 127). Adapun tata susunan hirarkhis kaedah hukum secara umum mulai dari kaedah hukum Individu, abstrak dan akhirnya Konstitusi ( UUD ) akan tetapi bagaimana pun faktor politis, sosioogis dan filosofis mempunyai pengaruh terbentuknya kaedah / norma hukum.

Selanjutnya studi tentang politik hukum agraria ini berangkat dari kerangka pemikiran dikatakan hukum merupakan produk politik yang memandang hukum sebagai formalitas atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi dan saling bersaing ( Moh. Mahfud, MD :1998 ; hal 7 ). Dalam beberapa literatur ilmu pengetahuan tentang politik hukum ini dimasukkan dalam salah satu obyek studi ilmu hukum ( Satjipto Rahardjo : 1982 : hal 331 ) dan didalam sistim ajaran tentang hukum yang lazim disebut sebagai disiplin hukum cakupanya adalah ilmu hukum, filasat hukum maupun politik hukum yang masing-masing dengan ruang lingkup tertentu. Pemanfaatan penggabungan ilmu hukum dengan filsafat hukum adalah politik Hukum ( Surjono Sukanto dan Sri Mamudji: 1994: hal 5). Dalam konteks ini Politik hukum berhubungan dengan pembentukan hukum ( Rechtsvorming ) dan penemuan hukum ( Rechtsvinding).

Terdapat beberapa difinisi politik hukum, antara lain seperti yang disampaikan oleh Abdul Hakim G. Nusantara bahwa Politik Hukum adalah kebijakan hukum ( Legal Policy) yang hendak diterapkan atau dilaksanakan secara Nasional oleh suatu pemerintahan Negara tertentu ( Abdurrahman, 1989 : 24 ) yang meliputi: pertama, pembangunan hukum yang berintikan pembuatan dan pembaruan terhadap materi-materi hukum agar sesuai dengan kebutuhan; kedua, pelaksanaan ketentuan hukum yang telah ada termasuk penegasan fungsi lembaga dan ketiga pembinaan para penegak hukum ( Moh. Mahfud MD, 1998:9). Berdasarkan cakupan tersebut maka penulis secara ringkas memberikan pengertian dengan tanpa mengurangi substansinya memberikan batasan difinisi Politik hukum agraria adalah Kebijakan pemerintah/ hukum ( Legal Policy ) yang akan dan yang telah dilaksanakan oleh pemerintah yang tidak hanya dilihat dari sudut formal (produk-produk hukum) melainkan juga latar belakang dan proses pembuatannya, dimana politik hukum agraria di Indonesia dapat diketahui dari UUD'45 dan GBHN termasuk kebijakan – kebijakan umum yang dikeluarkan pemerintahan yang legitimate. Sedangkan kebijakan yang dikeluarkan dapat menimbulkan dampak antara lain konflik agraria.

Pengertian agraria yang penulis pergunakan untuk memberikan cakupan pengertian yang lebih luas dari pada pertanahan yang meliputi permukaan Bumi ( tanah ) dan perut bumi beserta kekayaan yang ada di dalamnya. Sehingga cakupan dalam studi dari poltik hukum agraria akan lebih luas dan mendalam dibandingkan dengan hanya pertanahan.

6. METODE PENELITIAN.

Dalam studi penelitian ini penulis menggunakan metode penelitian normatif-historis melalui pendekatan kualitatif dengan jalan pengamatan dan studi kasus. Tujuannya penelitian melalui metode penelitian Normatif ( Legal research) guna dapat menemukan asas dan dasar filsafat hukum positif atau penemuan hukum positif ( Legal positif ) dan peraturan pelaksana ( Empirical – Regulations ) sekaligus studi historis melalui penelusuran latar belakang dan kebijakan politik yang mendasari terbentuknya produk hukum. Untuk memperoleh hasil yang maksimum maka penelitian ini melalui pendekatan kualitatif dengan jalan pengamatan gejala-gejala yang ada dan studi kasus, untuk memperoleh gambaran hasil penelitian yang mendalam dan lengkap dengan corak holistik dan memnyajikan informasi yang lebih terfocus.

Adapun bahan dasar yang dipergunakan dibangun melalui penelusuran data kepustakaan bidang hukum yang dikelompokan dalam sumber bahan primer seperti peraturan perundangan , bahan sekunder seperti buku, artikel dan karya ilmiah, sedangkan bahan tertier seperti kamus, almanak maupun buku-buku pegangan dipakai sebagai bahan rujukan untuk menunjang bahan primer dan sekunder. Bahan-bahan ini selajutnya dianalisa dan dideskripsikan guna mendapatkan hasil yang diharapkan.

Sistem pendaftaran tanah

Dr. Boedi Djatmiko HA,SH,Mhum.

Sistem pendaftaran tanah, bahwa didunia ini dikenal ada dua model atau jenis pendaftaran tanah , yaitu: pertama, disebut dengan model pendaftaran akta atau " registration of deeds" yang oleh beberapa penulis menggunakan istilah pendaftaran tanah dengan stelsel negatif atau pendaftaran tanah negatif dan kedua, pendaftaran hak atau "registration of title", dimana lazim pula disebut dengan nama " pendaftaran dengan stelsel positif" ataupun seringkali disebut " system Torrens". Hal ini diungkapkan oleh Rowtow Simpton, menyebutkan:

" … some writers do not use our terminology of registration of deed and registration of title, but distinguish between negative and positive system of registration.

Kedua system pendaftaran tanah ini mempunyai perbedaan – persamaan dan kelebihan - kekurangan satu dengan yang lainnya. Secara umum perbedaan terlihat pada wujud dokumen formal yang dipergunakan sebagai instrument atau alat pembuktian kepemilikan hak atas tanah. Wujud dokumen formal dalam system pendaftaran tanah dengan stelsel negative sebutannya adalah " akta " kepemilikan sedang wujud dokumen dalam model pendaftaran tanah dengan stelsel positif sebutannya adalah berupa " sertipikat" hak. Kedua wujud atau bentuk formal dari kedua model tersebut secara yuridis sangat berpengaruh terhadap eksistensi kekuatan hukum dari hak kepemilikan hak atas tanah. Khusus untuk pendaftaran tanah akta para penulis di Indonesia lebih lazim menggunakan terminology sistem pendaftaran negative atau stelsel negative untuk penyebutan sistem pendaftaran akta, seperti Abdurrahman, AP. Parlindungan, demikian juga Boedi Harsono, lebih cenderung menggunakan istilah tersebut.

Gambar 1. Skema pendaftaran tanah

Sumber: diolah dari buku Robert TJ. Stein dan Margaret A. Stone, Torrens Title; dan S. Rowton Simpton, Land Law and Registration.

Pada hakekatnya kedua lembaga pendaftaran tanah baik yang positif maupun negatif ada persamaan karakter yuridisnya yaitu: kedua model atau jenis ini merupakan sebutan lain dari "pendaftaran hak atas tanah" untuk kepentingan individual pemegang hak dengan tujuan untuk memberikan kepastian hak dan keamanan hukum bagi pemilik bidang tanah yang diselenggarakan oleh Negara. Sebagaimana diungkapkan oleh Boedi Harsono, bahwa Setiap pendaftaran tanah baik dalam sistem pendaftaran akta maupun hak, tiap pemberian atau menciptakan hak baru serta pemindahan hak baru dan pembebanannya dengan hak lain kemudian, harus dibuktikan dengan suatu akta. Dalam akta tersebut dengan sendirinya dimuat data yuridis tanah yang bersangkutan, perbuatan hukumnya, haknya, penerima haknya, hak apa yang dibebankan.

Karakter yuridis yang spesifik dari sistem pendaftaran akta ( Registration of deeds) atau sistem pendaftaran negatif ini adalah bahwa dokumen tertulis atau akta yang dibuat oleh para pihak ( pemilik yang mengalihkan ) yang dilakukan atas bantuan pejabat umum yang berwenang ( seperti Notaris atau pejabat lain seperti ahli hukum ) didaftarkan kepada pejabat yang diberikan wewenang untuk itu agar dicatatkan haknya sebagai pemegang hak atas tanah yang baru, dan oleh pejabat pencatat tersebut dicatatkan dalam register ( pencatatan buku tanah ), tanpa melakukan penelitian atas kebenaran akta atau dokumen tertulis yang diserahkan. Kelebihan dari sistem pendaftaran tanah akta ini adalah adanya jaminan yang diberikan kepada pemilik yang sebenarnya, dengan kata lain bahwa kesempatan bagi pemilik atau yang berhak atas sebidang tanah untuk mengadakan perlawanan atau tuntutan hukum terhadap pihak-pihak lain yang telah mendaftarkan bidang tanah tersebut. Hal mana tuntutan atau klaim atas bidang tanah tersebut melalui peradilan dengan alat bukti yang menunjukkan memang yang lebih berhak. Sebaliknya bahwa dalam system pendaftaran dengan stelsel negative ( akta ) dapat diketemukan beberapa kelemahan yang oleh beberapa pakar dinilai mendasar. Adapun kelemahannya antara lain adalah:

1. 
   
   Dalam sistem pendaftaran akta lebih merefleksikan adanya ketidak adanya jaminan kepastian hak dan hukum bagi mereka pemegang hak atas tanah dan bagi mereka beretiket baik atas sebidang tanah yang didaftarkannya.
2. 
   
   Sifat pasif dari pejabat pendaftaran tanah. Artinya bahwa pejabat pendaftaran tanah tidak melakukan pengujian kebenaran data ( akta ) yang disampaikan oleh pemohon, sehingga posisi hukum menjadi lemah.
3. 
   
   Dalam sistem pendaftaran akta ini kekuatan hukum akte yang didaftarkan tidak mempengaruhi kekuatan hukum akta lainnya. Bahwa pendaftaran akte hanyalah penetapan sekala prioritas sebagai referensi waktu saat ( tanah ) tersebut didaftarkan dan bukan waktu untuk pelaksanaannya.
4. 
   
   Bahwa suatu akta bukanlah bukti hak, namun hanyalah menunjukan adanya pencatatan selesainya transaksi dan beralihnya benda yang ditransaksikan.

Robert TJ. Stein menyatakan bahwa kelemahan dari system pendafataran yang negative ini antara lain adalah:

Pertama, dokumen yang dibuat oleh ahli hukum yang tujuannya untuk mengalihkan suatu hak atas tanah dibangun sesuai dengan ketentuan hukum dan hubungan hukumnya, untuk menjamin bahwa suatu kepentingan hukum atas tanah yang diperolehnya hanya bisa jika sipemilik mempunyai hak dan kemampuan untuk mengalihkan. Suatu akta menjadi tidak valid apabila terdapat pemalsuan atau karena menyalahi peraturan sehingga peralihan tersebut tidak mempunyai pengaruh apa-apa; kedua, adanya kesulitan memahami dokumen-dokumen lama yang dibuat ( sebelumnya) dari sebuah rangkaian hak-hak terdahulu karena adanya perubahan penggunaan bahasa dan formatnya; ketiga, pendaftaran akta ini rawan dari kesalahan dan pemalsuan; keempat, dalam sistem pendaftaran akte ini ketidak pedulian akan penelitian padahal hal tersebut diperlukan untuk melacak rangkaian hak-hak yang ada sebelumnya, dimana pelacakan tersebut membutuhkan biaya yang besar , tenaga dan menyita waktu, kadang dibutuhkan tenaga yang profesional yang mahal. Dalam hal jual beli dan jaminan, membutuhkan setidaknya dua pengujian yang dilakukan seperti oleh penasehat hukum pembeli dan oleh penasehat hukum penjaminan. Selajutnya masalah lewat waktu bisa memunculkan masalah dimana dokumen-dokummen hak mungkin bukan pemilik terakhir, sehingga mereka bisa saja salah, pada saat hak tersebut dialihkan; kelima, diperlukan kemampuan khusus yang disyaratkan untuk membangun suatu rangkaian hak; keenam, kompleksitas yang mengalir dari suatu pertumbuhan rangkaian hak termasuk pembagian hak yang asli dari pemilik-pemilik kemudian; pertimbangan tempat penyimpanan dokumen-dokumen yang relevan dari setiap perjanjian untuk hak; ketujuh, kemungkinan adanya kesalahan. Dengan kata lain Jaminan terhadap pemilik atau pemegang hak atas tanah sifatnya tidak mutlak, masih bisa dibantah atau dipertanyakan, inilah merupakan ciri pokok dari pendaftaran sistem negative.

Sebaliknya, pertanyaan selanjutnya adalah lalu bagaimana dengan Sistem pendaftaran hak ( registration of title) atau sistem stelsel positif atau sistem Torrens ( Torrens System ).

Bahwa sistem pendaftaran ini merupakan perbaikan atau penyempurnaan atas sistem pendaftaran sebelumnya. Sistem ini merupakan suatu pencatatan hak baik pencatatannya maupun penyimpanannya menjadi kewenangan dari lembaga publik.Karakter yuridis yang spesifik dari sistem pendaftaran positif, ini adalah bahwa:

1. 
   
   Bidang tanah yang didaftarkan menurut sistem ini dianggap belum ada haknya. Hak baru akan lahir setelah dilakukan pengujian atau penelitian dan diumumkan. Seperti yang dikemukakan oleh Stein bahwa dalam pendaftaran hak ini hak hanya dapat diperoleh melalui atau pada saat dilakukan pendaftaran atau tercatat dalam register.
2. 
   
   Negara memberikan jaminan penuh bagi pemegang haknya yang tercatat ( terdaftar ) dalam daftar umum terhadap tuntutan – tuntutan atau claim pihak ketiga atau siapapun. Jaminan kerugian dari Negara bagi pemilik yang mungkin dirugikan atau adanya kekeliruan atau kesalahan dalam pendaftaran haknya bersifat " Indefeasible". Atau menurut Eugene C. Massie bersifat absolute dan tidak dapat diganggu gugat. Setidaknya ada 3 ( tiga ) jaminan keamanan bagi tanah yang terdaftar yakni: pertama, berkaitan dengan bendanya (property ) atau tanahnya yang terdaftar ( the property register); kedua, berkaitan dengan kepemilikan atau penguasaannya ( the proprietorship register); ketiga, berkaitan dengan jaminan hak-hak yang ada ( the charges register).
3. 
   
   Dalam sistem pendaftaran tanah positif ini pejabat yang diberikan kewenangan melakukan pendaftaran bersifat aktif. Merupakan konsekuensi logis dari adanya jaminan Negara hak yang terbit tidak lagi dapat diganggu gugat, tidak ada tuntutan pihak-pihak lain yang merasa berhak atas bidang tanah yang didaftarkan tersebut. untuk itu maka adanya pejabat yang disebut " Barister and Conveyancer" yang dikenal sebagai pejabat penguji atau peneliti yang disebut " examiner of title ( pemeriksa alas hak). dalam PP No. 10 tahun 1961 disebut sebagai Panitya A atau B, atau semacam panitya Ajudikasi dalam PP No. 24 tahun 1997.
4. 
   
   Dalam sistem pendaftaran hak ini negara memberikan jaminan dana kompensasi apabila ternyata terdapat kesalahan prosedur dalam pendaftarannya yang mengakibatkan kerugian bagi pihak yang mungkin lebih berhak.
5. 
   
   Dalam sistem pendaftaran positif ini adalah diterbitkannya tanda bukti sekaligus alat bukti yang diberikan kepada pemegang hak atas tanah yang didaftarkan yaitu berupa " sertifikat hak atas tanah" atau " sertificate of title".

Tidak ada satu pun didunia ini yang sempurna, demikian juga dengan system pendaftaran tanah yang positif ini. Sisi lemah dari sistem pendaftaran tanah positif ini antara lain:

Pertama, bahwa setiap pendaftaran hak dan peralihan hak dalam sistem positif ini memerlukan pemeriksaan yang sangat teliti dan seksama sebelum orang tersebut didaftarkan sebagai pemilik dalam daftar ini. Disini para petugas pendaftaran harus memainkan peranan yang sangat aktif disamping peralatan yang cukup. Mereka harus meneliti apakah hak yang akan didaftar / dipindahkan tersebut dapat didaftarkan, dan mengenai segala persyaratan formil yang harus dipenuhi oleh orang yang akan mendaftarkan haknya;

Kedua, dalam sistem pendaftaran positif ini, karena peran aktif dari petugas dalam hal penelitian secara terinci membutuhkan dan menyebabkan memakan waktu lama serta panjang, sehingga menimbulkan kesan dipersulit;

Ketiga, sistem ini sangat merugikan bagi mereka para pihak yang benar-benar berhak. Bagi mereka yang berhak, tidak menutup kemungkinan akan tetap kehilangan hak atas sebidang tanah atas suatu putusan yang jelas dimenangkan mereka akan tetapi akan tetap kehilangan haknya diluar perbuatannya dan diluar kesalahannya;

keempat, dalam penyelesaian persoalan maka segala apa yang sebenarnya menjadi wewenang Pengadilan ditempatkan dibawah kekuasaan administrative.

Gambar 2. Tabel Kelebihan dan kelemahan sistem pendaftaran tanah

No	KELEBIHAN/ KELEMAHAN	PENDAFTARAN AKTA/ NEGATIVE	PENDAFTARAN HAK/ POSITIF
1	Kelebihan	Karakter yang spesifik adalah adanya " akte " sebagai bukti kepemilikan hak atas tanah dan peralihan hak. Adanya jaminan hukum yang diberikan kepada pihak yang sebenarnya lebih berhak	Karakter spesifik dari sistem pendaftarannya adalah adanya " sertifikat hak atas tanah" yang diterbitkan sebagai tanda bukti dan alat pembuktian hak atas tanah. Hak kepemilikan atas tanah tercipta atau lahir setelah dilakukan pendaftaran haknya. Negara memberikan Jaminan penuh bagi pemegang hak atas tanah yang terdaftar terhadap tuntutan pihak manapun ( indefeasible) Adanya jaminan konpensasi apabila terdapat kesalahan/ kekeliruan prosedur.
2	Kelemahan	Tidak adanya kepastian hukum dan hak bagi pemegang kepemilikan hak atas tanah. Terhadap akte yang didaftarkan tidak dilakukan pengujian kebenarannya sehingga posisi hukumnya menjadi lemah. Bahwa akte yang didaftarkan hanyalah referensi waktu bidang tanah didaftarkan	Membutuhkan waktu yang lama dalam rangka penerbitan hak atas tanahnya. ( inventarisasi, penelitian, dan pengumuman ). Merugikan pihak-pihak atau pemilik yang yang sebenarnya berhak atas tanah tersebut. Persoalan sengketanya menjadi persoalan administrasi.

Pertanyaan hukumnya kemudian adalah model sistem pendaftaran tanah yang mana yang dipergunakan di Indonesia. Jawabannya seharusnya adalah Bilamana mencermati ketentuan hukum yang berlaku ( PP No. 10 tahun 1961 yo. PP No. 24 tahun 1997 ) dengan menunjuk bahwa dokumen formal kepemilikan hak atas tanah sesuai ketentuan hukum tersebut berupa sertipikat hak maka dapat disimpulkan ( sementara ) bahwa Sistem pendaftaran tanah di Indonesia seharusnya mendasarkan pada system pendaftaran dengan stelsel positif, karena memang ciri atau karakter khas dari sistem pendaftaran tanah ini adalah adanya sertipikat sebagai alat bukti hak kepemilikan atas tanah. dan terlebih lagi seluruh urutan prosedur dan mekanisme yang diatur dalam peraturan perundang-undangan kita menuju kepada aturan hukum pada system pendaftaran tanah dengan model system stelsel positif. Namun demikian jika kita mencermati yurisprudensi Mahkamah Agung Republik Indonesia ( MARI ) secara tegas menyatakan bahwa pendaftaran tanah kita menganut model stelsel negative. Salah satu yurisprudensi tersebut dapat dibaca dalam Putusan MARI No. Reg. 459 K / Sip / 1975, tanggal 18 September 1975, menyatakan bahwa:

Mengingat stelsel negative tentang register / pendaftaran tanah yang berlaku di Indonesia, maka terdaftarnya nama seseorang didalam register bukanlah berarti absolute menjadi pemilik tanah tersebut apabila ketidakabsahannya dapat dibuktikan oleh pihak lain (seperti halnya dalam perkara ini).

 

    Pendaftaran Tanah di Indonesia adalah menganut sistem negatif, Namun berkarakter stelsel yuridis sistem pendaftaran positif sangat terlihat. Karakter positif tersebut dapat dilihat antara lain:

1. 
   
   Adanya panitya pemeriksaan tanah "barrister and conveyancer" yang disebut panitya A dan B yang tugasnya melakukan pengujian dan penelitian " examiner of title". dari penelitian tersebut maka akan dilakukan pengujian dan menyimpulkan bahwa setidaknya berisi: pertama, lahan atau bidang tanah yang diajukan permohonan pendaftaran adalah dalam keadaan baik dan jelas; kedua, bahwa atas permohonan tersebut tidak ada sengketa dalam kepemilikannya; ketiga, bahwa atas kenyakinan panitya permohonan tersebut dapat diberikan; keempat, bahwa terhadap alat bukti yang dijadikaan alas hak untuk pengajuan pendaftaran tidak ada orang yang berprasangka dan keberatan terhadap kepemilikan pemohon tersebut. tujuannya untuk menjamin kepastian hukum tanah yang didaftarkan ( pasal 19 UUPA). Boedi Harsono menyebut sebagai Sistem negatif tendens positif.
2. 
   
   Model karakter positif yang terlihat dalam ketentuan Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 1997, antara lain: a. PPAT diberikan tugas untuk meneliti secara material dokumen-dokumen yang diserahkan dan berhak untuk menolak pembuatan akta; b. pejabat yang berwenang ( petugas ) berhak menolak melakukan pendaftaran jika pemilik tidak wewenang mengalihkan haknya; c. Pemerintah menyediakan model – model akta untuk memperlancar mekanisme tugas-tugas PPAT.
   
3. 
   
   Adanya sertifikat hak atas tanah yang diterbitkan, sebagai tanda bukti dan alat pembuktian hak kepemilikan atas tanah.

Bentuk karakter negatif dinyatakan secara tegas dalam penjelasan pasal 32 PP No. 24 tahun 1997 yang menyatakan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan tidak menggunakan sistem publikasi positif, namun negatif. Karakter negatif muncul karena tidak adanya kompensasi yang diberikan apabila terjadi kesalahan atau kekeliruan dalam rangka penerbitan sertifikat hak atas tanahnya.

Sistem pendaftaran negatif merupakan warisan masa lalu yang berlangsung sampai saat ini. Pada masa pemerintahan Hindia Belanda pendaftaran tanah dilakukan untuk tanah-tanah yang tunduk terhadap hukum barat ( Belanda ) yang dilaksanakan oleh yang namanya Kantor Kadaster ( Kantor Pertanahan ). Sesuai dengan tugas dari Kantor Kadaster dalam melaksanakan kegiatan pendaftaran pada waktu itu, pendaftaran tanahnya berdasarkan Stbl. 1824 No. 27 jo. 1947 No. 53, dimana perjanjian obligatoir peralihan hak dilaksanakan dengan segala bukti tertulis, akta Notaris, ataupun dibawah tangan yang disaksikan Notaris dan kemudian oleh Kepala Kantor Kadaster yang merupakan seorang Pegawai Balik Nama ( Overschrijvingsambtenaar) beserta salah seorang pegawainya membuatkan akte peralihannya. Baru didaftarkan pada daftar yang bersangkutan setelah kewajiban – kewajiban pembayaran dilakukan lebih dahulu. Perubahan yuridis baru setelah Negara kita merdeka dan setelah dikeluarkannya undang-undang pokok agraria ( UUPA) beserta peraturan pelaksaannya sebagai pengganti atau mencabut ketentuan perundangan sebelumnya yang dikeluarkan oleh pemerintah hindia Belanda terutama yang berhubungan dengan tanah, seperti pencabutan ketentuan yang diatur dalam buku II BW ( burgelijk Wetboek ) khusus yang mengatur mengenai tanah. tanda bukti kepemilikan hak atas tanah yang berwujud Sertipikat baru muncul setelah terbitnya UUPA ( pasal 19 UUPA ) yang ditindak lanjuti oleh PP. No. 10 tahun 1961 dan selanjutnya digantikan oleh PP. No. 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Gambar 3. Skema kegiatan pendaftaran tanah PP No. 24 tahun 1997

Kesimpulan akhir, bahwa dari uraian jabaran sebagaimana tersebut diatas maka apabila melihat konstruksi hukum dari system pendaftaran tanah di Indonesia dapat disimpulkan adalah model atau jenis system pendaftaran tanah yang berkarakter stelsel positif minus konpensasi.

 

Karakter hukum keputusan PTUN

Dr. Boedi Djatmiko HA, SH.M.hum

Didalam ilmu hukum bahwa suatu "keputusan" dikatakan sah menurut hukum ( rechsmatig ) apabila keputusan tersebut memenuhi persyaratan tertentu yang ditentukan oleh hukum. Dengan dipenuhinya persyaratan yang ditentukan oleh hukum maka keputusan tersebut mempunyai kekuatan hukum ( rechtskrach ) untuk dilaksanakan. sebaliknya apabila suatu keputusan tersebut tidak memenuhi persyaratan maka menurut hukum ketetapan atau keputusan tersebut menjadi " tidak sah" yang berakibat hukum menjadi " batal" ( nietig ). Menurut Van der Pot, ada 4 syarat yang harus di penuhi agar ketetapam administrasi sebagai ketetapan sah dan apabila salah satunya tidak dipenuhi dapat menimbulkan akibat bahwa ketetapan administrasi tersebut menjadi ketetapan tidak sah: 1. bevoedgheid ( kewenangan ) organ administrasi yang membuat keputusan; 2. geen juridische gebreken in de wilsvorming ( tidak ada kekurangan yuridis dalam pembentukan kehendak ); 3. vorm dan procedure yakni keputusan dituangkan dalam bentuk yang telah diketapkan dan dibuat menurut tata cara yang telah ditetapkan; Isi dan tujuan keputusan sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar. Philipus M. Hadjon mengutarakan wewenang, prosedur dan substansi, ketiga aspek hukum merupakan landasan hukum untuk dapat dikatakan suatu ketetapan atau keputusan tersebut sah. Pertama, aspek wewenang dalam hal ini artinya bahwa pejabat yang mengeluarkan ketetapan tersebut memang mempunyai kewenangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku untuk itu; kedua, aspek prosedur, berarti bahwa ketetapan atau keputusan tersebut dikeluarkan sesuai dengan tatacara yang disyaratkan dan bertumpu kepada asas keterbukaan pemerintah; ketiga, aspek substansi, artinya menyangkut obyek ketetapan atau keputusan tidak ada " Error in re". selanjutnya dijelaskan bahwa istilah keabsahan adalah terjemahan dari istilah Belanda " rechtmatigheid" ( van bestuur). Rechtmatigheid = legalitas = legality. Ruang lingkup keabsahan meliputi : 1. wewenang; 2. prosedur; 3. Substansi. Butir 1 dan 2 ( wewenang dan substansi ) merupakan landasan bagi legalitas formal. Atas dasar legalitas formal lahirlah asas presumptio iustae causa. Atas dasar asas itulah ketentuan pasal 67 ayat (1) UU. No. 5 Th. 1986 menyatakan: Gugatan tidak menunda atau menghalangi dilaksanakannya Keputusan Badan atau Tata Usaha negara serta tindakan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang digugat.

Sebaliknya Berdasarkan hukum suatu keputusan yang tidak memenuhi elemen atau syarat dapat dikatakan bahwa keputusan mengandung kekurangan juridis dalam pembuatannya, sehingga keputusan tersebut merupakan suatu keputusan menjadi tidak sah. E. Utrecht, mengatakan:suatu ketetapan yang mengandung kekurangan tidak selalu merupakan ketetapan atau keputusan yang tidak sah. Ada ketetapan yang mengandung kekurangan tetap merupakan ketetapan sah. Menurutnya pada umumnya tergantung pada hal apakah syarat yang tidak dipenuhi itu merupakan bestaansvoorwaarde atau tidak untuk adanya ketetapan itu. ( bestaansvoorwaarde= syarat yang harus dipenuhi agar sesuatu ada; kalau syarat tidak dipenuhi maka sesuatu itu (dianggap) tidak ada.

 

Stelinga, mengatakan bahwa suatu ketetapan yang mengandung kekurangan masih dapat diterima sah oleh karena sah tidaknya sesuatu ketetapan yang mengandung kekurangan tergantung pada beratnya kekurangan itu.Menurut Soehino, bahwa yang disebut sebagai ketetapan yang tidak sah bila mengandung kekurangan syarat yang seharusnya dipenuhi dalam pembuatan ketetapan administrasi tersebut. Dengan adanya kekurangan syarat yang seharusnya dipenuhi dapat berakibat hukum batalnya ketetapan tersebut. Disamping batal atau dapat dibatalkan ketetapan tersebut dimungkinkan bahwa ketetapan tersebut dicabut oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang menerbitkan. Masih berkaitan dengan ketetapan yang mempunyai kekurangan yuridis, van der Wel, berpendapat agak berbeda sebagaimana yang dikutip oleh Bachsan Mustafa dalam bukunya:

Suatu ketetapan yang menetapkan sesuatu yang sungguh-sungguh tidak     mungkin dapat dilaksanakan dapat dianggap batal sama sekali. Mengenai     ketetapan-ketetapan yang lainnya kita harus melihat apakah kekurangan     yang bersangkutan adalah kekurangan " esensial" atau kekurangan yang "     bukan esensial", kekurangan yang bukan yang esensial tidak dapat     mempengaruhi berlakunya ketetapan. Mengenai kekurangan esensial harus     dilihat beratnya kekurangan. Apabila kekurangan itu dirasakan begitu     berat sehingga ketetapan yang bersangkutan sebetulnya tidak berupa     ketetapan, maka ketetapan yang bersangkutan itu dapat dianggap batal     sama sekali.

Apabila kekurangan itu tidak begitu berat, maka ketetapan yang     bersangkutan dapat dianggap batal terhadap subyek hukum yang     mempunyai alat untuk menggugat berlakunya ketetapan itu ( misalnya     dalam bandingan).

 

E.Utrecht berkomentar bahwa dia dapat menerima pembagian kekurangan ketetapan kedalam kekurangan yang esensial ( inti) dan yang bukan yang esensial. Namun kandungan kekurangan tersebut harus dilihat secara kasuistis yang penting bahwa keputusan Administrasi negara adalah pemanfaatan / kegunaannya ( doelmatigheid) lebih penting dari pada sesuai tidaknya dengan hukum positif ( rechtsmatigheid).

Untuk mengetahui suatu keputusan itu mempunyai kekurangan yang masuk dalam ranah kekurangan yang esensial atau yang bukan esensial, sehingga ketetapan tersebut menjadi sah atau tidak sah. Apabila mengikuti teorinya van der Pot, maka ada 4 syarat yakni: dibuat oleh Badan atau pejabat yang berwenang, tidak boleh adanya kekurangan yuridis, berhubungan dengan bentuk ( vorm) dan prosedur, serta isi dan tujuan harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasarnya. Atau sebagaimana disampaikan oleh Philipus M. Hadjon ada 3 aspek yang penting yakni: Wewenang,
Prosedur dan substansi untuk dapat dikatakan sahnya ketetapan atau keputusan.

Didalam Hukum Administrasi bahwa ketetapan tidak sah akan berakibat batal ketetapan tersebut, dapat dibedakan 3 ( tiga ) jenis pembatalan suatu ketetapan tidak sah yaitu: pertama, ketetapan yang batal karena hukum ( nietigheid van rechtswege); kedua, ketetapan yang batal ( nietig, juga: batal absolut, absoluut nietig); ketiga, ketetapan yang dapat dibatalkan ( vernietigbaar).

Keputusan yang " batal demi hukum" adalah suatu ketetapan yang isinya menetapkan adanya akibat suatu perbuatan itu untuk sebagian atau seluruhnya bagi hukum dianggap tidak ada, tanpa diperlukan keputusan pengadilan atau Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berwenang menyatakan batalnya ketetapan tersebut, jadi ketetapan itu batal sejak dikeluarkan.bagi hukum dianggap tidak ada ( dihapus ) tanpa diperlukan suatu keputusan hakim atau keputusan suatu badan pemerintah lain yang berkompeten untuk menyatakan batalnya sebagian atau seluruhnya. Namun Utrecht sendiri menjelaskan dalam catatat kaki bukunya, bahwa hal ini jarang sekali terjadi namun ada atau dengan kata-kata " satu dua hal". yang maksudnya bahwa sebetulnya Utrecht mempunyai pendapat secara umum bahwa batal karena hukum suatu ketetapan tidak secara otomatis artinya diperlukan suatu tindakan pembatalan dari Pengadilan maupun Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Selanjutnya suatu ketetapan yang "Batal" ( nietig) merupakan suatu tindakan atau perbuatan hukum yang dilakukan yang berakibat suatu perbuatan dianggap tidak pernah ada yang disebut juga sebagai " Absoluut nietig". Selanjutnya pengertian " dapat dibatalkan" ( vernietigbaar) merupakan suatu tindakan atau perbuatan hukum Badan atau Tata Usaha Negara yang dalam pengertian dapat dibatalkan karena diketahui perbuatan itu mengandung kekurangan. Perbuatan yang dilakukan dan akibatnya dianggap ada sampai waktu pembatalan oleh hakim atau oleh suatu badan pemerintah lain yang berkompeten ( pembatalan diadakan karena pembuatan tersebut mengandung sesuatu kekurangan ). Bagi hukum, perbuatan tersebut ada sampai waktu pembatalannya, menjadi sah ( terkecuali dalam hal undang-undang menyebut beberapa bagian akibat itu tidak sah). Setelah pembatalan maka perbuatan itu tidak ada dan – bila mungkin – diusahakan supaya akibat yang telah terjadi itu semuanya atau sebagiannya hapus. Dengan kata lain bahwa yang dimaksud dengan keputusan yang dapat dibatalkan ( vernietigbaar) yaitu Suatu keputusan baru dapat dinyatakan batal setelah pembatalan oleh hakim atau instansi yang berwenang membatalkan, dan pembatalan tidak berlaku surut. Jadi bagi hukum perbuatan dan akibat-akibat hukum yang ditimbulkan dianggap sah sampai dikeluarkan keputusan pembatalan ( ex-nunc) kecuali undang-undang menentukan lain.

Gambar 6. Tabel perbedaan Batal ( Nietig), batal demi hukum ( van rechts wege nietig) dan dapat dibatalkan ( vernietigbaar).

 

No	URAIAN	NIETIG	VAN RECHTS WEGE NIETIG	VERNIETIGBAAR
1.	Sejak kapan batal	Ex tunc*	Ex tunc	Ex nunc*
2.	Tindakan pembatalan	Dengan putusan/keputusan       Sifat putusan/ keputusan:   Konstatering/ deklaratif	Tanpa perlu ada putusan / keputusan	Mutlak harus ada putusan / keputusan       Sifat putusan/ keputusan: Konstitutif

Sumber: Philipus M. Hadjon, Pengertian dasar tentang tindak Pemerintahan, Copy-Perc&stensil Jumali, Surabaya, 1985, h. 25.

 

Selanjutnya yang menjadi pertanyaan hukum adalah sebab atau alasan pembatalan atau batalnya suatu ketetapan atau keputusan yang diterbitkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Sebagaimana diketahui bahwa dalam ajaran hukum bahwa suatu keputusan ( beschikking ) dikatakan sah apabila memenuhi beberapa syarat, seperti yang diajukan van der Pot ada 4 syarat fundamental:

1. Bevoedgheid ( kewenangan) organ Administrasi negara yang membuat keputusan;
   
2. Geen juridische gebreken in de wilsvorming ( tidak ada kekurangan yuridis dalam pembentukan kehendak );
   
3. Vorm dan procedure yakni keputusan dituangkan dalam bentuk yang telah ditetapkan dan dibuat menurut tatacara yang telah ditetapkan;
   
4. Isi dan tujuan keputusan sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar.
   

 

Philipus M. Hadjon mengutarakan bahwa wewenang, prosedur dan substansi, ketiga aspek hukum tersebut merupakan landasan hukum untuk dapat dikatakan suatu ketetapan atau keputusan tersebut sah menurut hukum. Pertama, aspek wewenang dalam hal ini artinya bahwa pejabat yang mengeluarkan ketetapan tersebut memang mempunyai kewenangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku untuk itu; kedua, aspek prosedur, berarti bahwa ketetapan atau keputusan tersebut dikeluarkan sesuai dengan tatacara yang disyaratkan dan bertumpu kepada asas keterbukaan pemerintah; ketiga, aspek substansi, artinya menyangkut obyek ketetapan atau keputusan tidak ada " Error in re". Hal ini selaras dengan hukum Acara yang di atur didalam UU No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang selanjutnya diubah ( sebagian ) oleh UU No. 9 tahun 2004 Tentang Perubahan Atas Undang – Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Sebagaimana diatur dalam pasal 53 ayat (1) UU No. 5 tahun 1986, menetapkan bahwa Seseorang atau Badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada Pengadilan Tata Usaha Negara. Adapun dasar alasan gugatan sebagaimana ditetapkan dalam ayat (2) nya, isinya menyatakan bahwa alasan gugatan yang digunakan adalah Keputusan Tata Usaha Negara bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, antara lain adanya kesalahan bersifat kewenangan, prosedur dan substansi ( penjelasan pasal), penyalahgunaan wewenang ( de tournament de pouvoir) dan larangan berbuat sewenang-wenang. Adapun rumusan lengkapnya pasal 53 UU No. 5 Tahun 1986 sebagai berikut:

1. seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis pada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau rehabilitasi;
   
2. alasan – alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) adalah:
   
   1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
      
   2. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) telah digunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud yang diberikannya wewenang tersebut;
      
   3. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan atau tidak keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) setelah mempertimbangkan semua kepentingan yang tersangkut dengan keputusan itu seharusnya tidak sampai pada pengambilan atau tidak keputusan tersebut.
      

   
    

Dengan demikian bahwa dalam hukum acara pasal 53 ayat (2) UU. No. 5 Tahun 1986, merupakan dasar dari alasan untuk menggugat ( Beroepsgronden) seseorang atau badan hukum perdata dan sekaligus pengujian oleh hakim pengadilan terhadap keputusan Tata usaha Negara ( KTUN) sebagai berikut:

Pertama, bahwa Keputusan Tata Usaha Negara tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya bilama dicermati dalam penjelasan otentik dari pasal ini memberikan penjelasan tentang pengertian " bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku" yaitu:

1. Keputusan Tata Usaha Negara itu bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat procedural atau formal;
   
2. Bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat material atau substansi;
   
3. Bahwa keputusan Tata usaha Negara dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha yang tidak berwenang dan apabila tidak berwenang dikaitkan dengan kompetensi Jabatan maka dimungkinkan ada tiga macam bentuk tidak berwenang ( onbevoegdheid) yaitu: onbevoegdheid ratione materiae ( menyangkut kompetensi absolute), onbevoegdheid ratione loci ( kompetensi relative) dan onbevoegdheid ratione temporis ( tidak berwenang dari segi waktu).
   

Kedua, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut yang dikenal dengan sebutan " penyalahgunaan wewenang" ( de tournament de pouvoir). Menurut Philipus M. Hadjon, alasan yang dikemukakan dalam penjelasan otentik ini dalam prakteknya sulit di buktikan karenanya jarang digunakan. Oleh karena itu dalam gugatan sering menggunakan dasar seperti tersebut dalam butir 3.

Ketiga, dalam penjelasan pasal ini menyatakan bahwa dasar pembatalan sering disebutkan " larangan berbuat sewenang-wenang" ( willekeur) merupakan konsep yang sulit diukur. Philipus M. Hadjon mengatakan bahwa:

Larangan berbuat sewenang-wenang justru membuat rumusan yang operasional – terukur menjadi sulit / tidak terukur. Kalau kita bandingkan dengan ketentuan Wet AROB di Belanda, nampaknya disatu pihak ada kesamaan untuk huruf a,b,c, sedangkan huruf d tidak terdapat dalam pasal 53 ayat 2.

 

Pasal 53 UU No. 5 Tahun 1986 ini diubah oleh UU No. 9 Tahun 2004, terutama dalam ayat (2) b dan c, yang berkaitan dengan penyalahgunaan wewenang dan tindakan larangan berbuat sewenang – wenang, bagaimana diatur dalam pasal 53 UU No. 9 Tahun 2004, berbunyi:

1. Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis pada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau disertai tuntutan ganti rugi dan atau rehabilitasi;
   
2. Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) adalah:
   
   1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
      
   2. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.
      

 

 

Gambar 7. Tabel alasan menjadi dasar keputusan tidak sah / dibatalkan

Van der Pot	Philipus M.Hadjon	UU No 5 tahun 1986 Pasal 53 (2), yo. UU No. 9 tahun 2004	Akibat hukum
Bevoedgheid; geen juridische gebreken in de wilsvorming; vorm dan procedure; isi dan tujuan keputusan sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar	Aspek wewenang; Aspek prosedur; Aspek substansi	Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan berlaku: bersifat Wewenang, Prosedur, Substansi; bertentangan dengan asas umum pemerintahan yang baik	Tidak sah atau batal

 

Sesuai dengan ajaran hukum dan sebagaimana yang ditentukan dalam pasal 53 ayat (2) UU No. 5 tahun 1986 yo. UU No. 9 tahun 2004, maka bilamana suatu keputusan Tata Usaha Negara bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang bersifat wewenang, prosedur dan substansi, keputusan Tata Usaha Negara tersebut yang ditemukan oleh Peradilan dalam pertimbangan hukumnya, menjadi dasar untuk putusan pengadilan menyatakan tidak sah atau batal keputusan Tata Usaha Negara tersebut.

Sesuai dengan konsep hukum/ ajaran hukum dan ketentuan pertanahan Keputusan Tata Usaha Negara merupakan sumber hukum dan alat bukti dari lahirnya sertifikat hak atas tanah yang berkarakter yang bersifat Konstitutif, dengan demikian maka bilamana terjadi persengketaan berkaitan dengan kepemilikan hak atas masuk dalam kompetensi absolut dari pengadilan tata usaha negara yang mana alat bukti keputusan Tata Usaha Negara tersebut terbitnya yang berkaitan dengan adanya cacat dalam aspek wewenang, prosedur dan substansi yang menjadi titik tolak dalam beracara dan tuntutan pembatalannya. Berbeda dengan sertifikat hak atas tanah yang berkarakter yuridis yang bersifat deklaratif, sesuai dengan sumber dasar hak kepemilikan atas tanah yang exsistensinya diakui oleh negara sehingga dalam proses persengketaan hukumnya berada diwilayah Peradilan umum, dimana bukti perolehan kepemilikan keperdataan dan obyek gugatannya yang ditimbulkan berkaitan dengan keabsahan dari aspek kesepakatan, kecakapan, obyek dan kausa tertentu yang menjadi dasar gugatan dan proses pembuktian di peradilan umum tersebut.

5. Penutup.

Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut maka yang akan menjadi isu sentral yang hendak dikaji dalam kajian penulisan disertasi ini adalah pembatalan sertifikat oleh Peradilan dan akibat hukum terhadap sertifikat hak atas tanah, yang dilatar belakangi adanya ketidak pastian hukum dan kepastian hak disebabkan karena masih banyaknya sengketa tanah dimana sertifikat hak atas tanah oleh pengadilan diputus dinyatakan tidak sah dan harus dibatalkan. Salah satu kelemahan dari disebabkan hukum tanah nasional yang dibangun berdasarkan pada konsepsi pengakuan hak Negara terhadap hak yang ada dan sistem pendaftaran tanah yang mengenal adanya alat bukti kepemilikan hak atas tanah yang lain selain sertifikat hak atas tanah. Konsep pengakuan negara dan sistem pendaftaran tanah berakibat pada karakteristik khas dari sertifikat yang mana konstruksi hukum dari sertifikat hak atas tanah yang terbit dikenal adanya sertifikat dengan karakter yuridis yang bersifat Konstitutif maupun terdapat sertifikat yang bersifat deklaratif. Konstruksi hukum dari karakteristik sertifikat hak atas tanah tersebut membawa konsekuensi hukum terhadap bentuk sengketanya, badan Peradilan yang menangani perkaranya dan akibat hukum yang berbeda pula satu dengan yang lain bilamana terjadi eksekusi pelaksanaan hukum terhadap putusan pengadilan baik terhadap hak kepemilikan atas tanahnya maupun terhadap status hukum obyek tanahnya.

 

 

Karakter hukum sertipikat hak

Dr. Boedi Djatmiko HA, SH.M.hum

Uraian berikut dibawah ini diawali dengan pertanyaan hukum apakah ada korelasinya antara karakter hukum sertipikat hak dengan status hukum tanah dan akibat hukumnya. Dalam tinjauan Hukum Administrasi Negara, Sertipikat merupakan dokumen tertulis yang dikeluarkan atau diterbitkan oleh pemerinah ( badan atau Pejabat Tata Usaha Negara ) untuk dipergunakan sebagai tanda bukti hak dan alat pembuktian yang dikeluarkan dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah. Bila mana sertipikat dikatakan sebagai suatu dokumen formal suatu surat tanda bukti hak atas tanah, berarti bahwa seseorang atau suatu badan hukum yang memegang sertipikat tanah menunjukan mereka itu mempunyai suatu hak atas tanah atas suatu bidang tanah tertentu. Ketika suatu sertipikat dikonsepkan sebagai suatu alat bukti hak kepemilikan atas tanah maka sertifikat bukan merupakan alat bukti satu – satunya adanya keberadaan hak kepemilikan atas tanah.

Ketentuan hukum yang diatur dalam pasal 23 dan 24 PP No. 24 tahun 1997, menunjukan konstruksi hukum yang mensyaratkan adanya alat bukti tertentu yang dapat dijadikan alas hak ( title) yang dapat dipergunakan bagi seseorang atau badan hukum dapat menuntut kepada Negara adanya keberadaan hak atas tanah yang dipegang atau dimiliki. Secara hukum dengan berpegang pada alat bukti ini maka merupakan landasan yuridis guna dapat dipergunakan untuk melegalisasi asetnya untuk dapat diterbitkan sertipikat tanda bukti sekaligus alat bukti kepemilikan hak atas tanah.

Pertama, instrument yuridis atau alat bukti kepemilikan yang disebut sebagai "hak baru" atas tanah harus dibuktikan dengan "Penetapan pemerintah" yang dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang apabila hak tersebut berasal dari tanah Negara atau tanah hak pengelolaan. Wujud kontret dari penetapan pemerintah ini adalah Surat Keputusan Pemberian hak kepemilikan atas tanah (SK hak milik, SK HGB, dst); dan atau

Kedua, akta otentik PPAT ( Pejabat Pembuat Akta Tanah ) menurut ketentuan hukum termasuk alat bukti kepemilikan hak baru, dimana akte otentik tersebut memuat pemberian hak tersebut oleh pemegang hak milik kepada penerima hak yang bersangkutan apabila mengenai hak guna bangunan dan hak pakai atas tanah hak milik. ( pasal 23 PP No. 24 tahun 1997)

Ketiga, instrument yuridis tertulis lainnya yang disebut sebagai hak atas tanah yang "lama" ( pasal 24 PP No. 24 tahun 1997), yang diakui keberadaannya oleh hukum sebagai alat bukti tertulis kepemilikan hak atas tanah. Selanjutnya instrument yuridis tentang keberadaan alat bukti kepemilikan tersebut secara terinci diatur dalam Peraturan Menteri Negara Agraria ( PMNA)/ Kepala Badan Pertanahan Nasional ( KBPN ) No. 3 tahun 1997. Didalam pasal 24 PP No. 24 tahun 1997 dan pasal 60 dari PMNA/KBPN No. 3 tahun 1997, beserta penjelasan pasalnya disebutkan alat bukti kepemilikan lama yakni: grosse/salinan akte eigendom, surat tanda bukti hak milik yang diterbitkan berdasarkan peraturan swapraja, surat tanda bukti hak milik yang dikeluarka berdasarkan peraturan Menteri Agraria No. 9 tahun 1959, surat keputusan pemberian hak milik dari pejabat yang berwenang baik sebelum maupun sejak berlakunya UUPA, yang tidak disertai kewajiban untuk mendaftarkan hak yang diberikan, tetapi telah memenuhi semua kewajiban yang disebut didalamnya, petok D / girik, pipil, ketitir, dan verponding Indonesia sebelum berlakunya PP No. 10 tahun 1961, akta pemindahan hak dibawah tangan yang dibubuhi tanda kesaksian oleh kepala Adat/desa/kelurahan yang dibuat sebelum berlakunya peraturan pemerintah ini dengan disertai alas hak yang dialihkan, akta pemindahan yang dibuat oleh PPAT yang tanahnya belum dibukukan dengan disertai alas hak yang dialihkan, akta ikrar wakaf / surat ikrar wakaf yang dibuat sebelum atau sejak mulai dilaksanakan PP No. 28 tahun 1977 dengan disertai alas hak yang diwakafkan, risalah lelang, surat penunjukan pembelian kaveling tanah pengganti tanah yang diambil pemerintah, surat keterangan riwayat tanah yang pernah dibuat oleh kepala kantor PBB dengan disertai alas hak yang dialihkan, lain-lain bentuk alat pembuktian tertulis dengan nama apapun juga sebagaimana di maksud dalam pasal II, VI, dan VII ketentuan konversi. Alat-alat bukti kepemilikan hak ini pada hakekatnya merupakan representasi dari pengakuan dari Negara terhadap hak kepemilikan yang dipunyai oleh warga Negara Indonesia.

Sebagaimana diketahui bahwa dalam konsep hukum perdata Hak kepemilikan atas tanah merupakan hubungan hukum kepemilikan secara hakiki diakui keberadaannya, dijunjung tinggi, dihormati, dan tidak boleh diganggu gugat oleh siapapun. Hak kepemilikan merupakan sumber kehidupan dan kehidupan bagi pemiliknya, oleh karenanya orang yang mempunyai hak yang sah secara hukum harus mendapatkan perlindungan oleh negara. Hak milik ( property rights ) merupakan suatu hak yang mempunyai hubungan kepemilikan yang tertinggi tingkatannya dibandingkan dengan hak-hak kepemilikan lainnya. Hubungan tanah dengan pemiliknya menimbulkan hak dan kewajiban maupun wewenang atas tanah yang dihaki, secara luas dikatakan oleh Lisa Whitehouse " property is basic to the social walfare, people seek it, nations war it, and no one can do without it". Hak milik atas tanah melekat pada pemiliknya selama mereka tidak melepaskan haknya ( peralihan hak). Demikian juga bila dicermati ajaran John Locke mengenai hak milik ini yang mengatakan bahwa: Ownership of property is a natural right and that the purpose of Government is to protect and preserve natural property right. Hak milik merupakan hak asasi manusia yang harus dihormati dan keharusan bagi negara untuk melindungi, memelihara dan menjaga hak kepemilikan warga negaranya. Ajaran maupun teori hak kepemilikan ini yang selanjutnya masuk dalam Konstitusi yang merupakan hak asasi manusia yang mendapatkan perlindungan hukum, sebagaimana yang tercantum dalam pasal 28 H dan 28 G, Amandemen Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 ( UUDNRI 1945). Implementasi dari jaminan perlindungan hukum terhadap hak kepemilikan yang berkaitan dengan tanah ( agraria ) oleh Negara selanjutnya dijabarkan kedalam UUPA.

Berkaitan dengan hal tersebut diatas,sebagai konsekuensi yuridisnya maka diatur bahwa terhadap tanah hak yang berasal dari hak lama ( adat ) oleh hukum dilakukan perubahan hukum berdasarkan prinsip pengakuan Negara terhadap hak kepemilikan atas tanah rakyat karena hukum dikonversi sebagai hak-hak yang baru dan jenis-jenis hak atas tanah yang diciptakan oleh UUPA. Pengakuan Negara tersebut memunculkan model sertipikat hak atas tanah yang berkarakter yuridis yang bersifat " Deklaratif" ( declaratoir). Disamping model pengakuan Negara terhadap hak atas tanah rakyat, Negara mengakomodir adanya hak atas tanah yang muncul yang berasal dari status tanah-tanah diluar tanah hak yang dikuasai rakyat ( tanah Negara ). Hak atas tanah ini terbit berdasarkan pada tindakan pemerintah yang berupa "penetapan" atau " keputusan" hak memunculkan model sertifikat yang berkarakter yuridis yang bersifat "Konstitutif"( Konstitutief).

Dalam ajaran hukum bahwa yang disebut sebagai suatu ketetapan atau keputusan yang bersifat deklaratif yakni suatu ketetapan atau keputusan yang menetapkan mengikatnya suatu hubungan hukum yang sebetulnya memang telah ada sebelumnya. Utrecht menyebutkan bahwa suatu ketetapan / keputusan deklaratif merupakan ketetapan yang hanya menyatakan yang bersangkutan dapat diberikan haknya karena termasuk golongan ketetapan yang menyatakan hukum ( rechtsvastellende beschikking), sedang yang disebut sebagai ketetapan Konstitutif adalah ketetapan membuat hukum baru ( rechtscheppend). Menurut P. de Haan cs, " Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat" halaman 30, yang dikutip oleh Philipus M. Hadjon terdapat pengelompokan Beschikking, khusus yang disebut sebagai keputusan deklaratur maupun konstitutif (Rechtsvastellend en rechtsscheppend ) diuraikan bahwa Pada keputusan Tata Usaha Negara deklaratif hubungan hukum pada dasarnya sudah ada. Contoh: akte kelahiran, hak milik atas tanah eks hukum adat. Relevansi praktis dari pembedaan ini berkaitan dengan alat bukti. Keputusan tata usaha Negara deklaratif bukanlah alat bukti mutlak. Adanya hubungan hukum masih mungkin dapat dibuktikan dengan alat bukti lain. Pada keputusan Tata Usaha Negara konstitutif, adanya keputusan tata usaha Negara merupakan syarat mutlak lahirnya hubungan hukum. Contoh: sertifikat HGB, SK pengangkatan sebagai pegawai negeri dan lain-lain; berbeda dengan keputusan tata usaha Negara deklaratif, dalam keputusan tata usaha Negara konstitutif merupakan alat bukti mutlak. Dengan kata lain, tidak ada hubungan hukum tanpa adanya keputusan tata usaha Negara yang sifatnya konstitutif.

Ajaran hukum tersebut selaras dengan konsep hukum tanah yang pada prinsipnya yang diatur dalam UUPA bahwa hak kepemilikan atas tanah tercipta atau lahir dapat berasal dari:

1. Berdasarkan pada konsep pengakuan adanya keberadaan hak kepemilikan yang telah ada sebelum UUPA yang dalam hal ini masuk dalam kelompok tanah hak barat yang disebut sebagai tanah yang pernah " terdaftar" dan kelompok yang belum pernah terdaftar yakni seperti tanah hak masyarakat ( adat ) yang diakui tanah milik adat dan;
   
2. Hak kepemilikan atas tanah yang lahir atau diperoleh berdasarkan ketentuan hukum ( undang-undang) yang berupa Penetapan Pemerintah.
   

Kedua kelompok ini mempunyai konsekuensi hukum yang berbeda terhadap pengaturan hukum ketata usahaan pendaftaran dan alat bukti hak atas tanah, serta akibat hukum yang ditimbulkan bila terjadi sengketa hak kepemilikan atas tanahnya.

Pertama, Hak kepemilikan atas tanah yang lahir karena Penetapan Pemerintah ( istilah lain dari keputusan pemberian hak ) sesuai dengan ajaran ilmu hukum dan sebagaimana diatur dalam ketentuan UUPA maupun peraturan pelaksanaannya dilahirkan berdasarkan pada suatu tindakan atau perbuatan hukum dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara berupa keputusan pemberian hak milik. Dalam konteks ini hubungan hukum antara subyek dan obyek secara yuridis belum ada. Hubungan yang terjadi antara subyek dan obyek hanya sekedar hubungan penguasaan secara fisik ( possession ). Secara hukum baru ada setelah adanya Keputusan Penetapan Hak Kepemilikan atas tanah dan selanjutnya berdasarkan keputusan atau ketetapan hak inilah yang menjadi dasar alas hak pendaftaran hak dan terbitnya sertifikat hak kepemilikan atas tanah yang berkarakter yuridis yang bersifat Konstitutif. Ciri khas dari model ketetapan atau keputusan pemberian atas tanah dan yang melahirkan sertifikat yang bersifat konstitutif berasal dari obyek tanah yang berstatus tanah yang dikuasai langsung oleh negara atau "tanah Negara".

Pengaturan lebih lanjut terhadap keputusan pemberian hak atas tanah yang berstatus tanah negara ini dapat terbaca dalam beberapa peraturan perundangan antara lain: Keppres No. 32 tahun 1979 tentang Kebijaksanaan Dalam Rangka Pemberian Hak Baru Atas Tanah Asal Konversi Hak Barat, Peraturan Menteri Dalam Negeri ( PMDN) No. 5 tahun 1973, Tentang Ketentuan-ketentuan Mengenai Tata Cara Pemberian Hak Atas Tanah, yo. PMDN No. 6 tahun 1972 tentang Pelimpahan Pemberian Hak Atas Tanah. Peraturan ini dicabut oleh PMNA /KBPN No. 9 tahun 1999 tentang Tata Cara Pemberian Dan Pembatalan Hak Atas Tanah Negara Dan Hak Pengelolaan, yo. PMNA/ KBPN No. 3 tahun 1999, tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah Negara. Keseluruhan bentuk atau macam sebutan tanah-tanah negara merupakan obyek dari keputusan Tata Usaha Negara yang bersifat Konstitutif, dimana untuk mendapatkan hak atas tanah tersebut diperlukan suatu permohonan kepada negara dan apabila persyaratan dianggap telah memenuhi dan permohonan dikabulkan maka Badan atau Pejabat Tata usaha negara yang berwenang untuk itu melakukan tindakan hukum berupa menerbitkan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah kepada pemohon. Dengan adanya Keputusan tersebut muncul hubungan hukum antara obyek ( tanah negara ) dengan subyek yaitu seseorang atau badan hukum yang mengajukan permohonan hak atas tanah negara tersebut dan sejak saat dikeluarkan keputusan tersebut maka terbit Hak kepemilikan Atas Tanah yang bersangkutan. Dengan catatan bahwa yang bersangkutan memenuhi segala persayaratan yang ditentukan didalam keputusan tersebut. Apabila tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan maka hak tersebut menjadi " batal " dengan sendirinya dan tanahnya kembali dikuasai oleh negara atau menjadi tanah negara kembali. Dengan perkataan lain bahwa Karakter khas yang muncul dari tanah – tanah yang berstatus tanah negara yang oleh negara yang diberikan sesuatu hak atas tanah adalah:

1. sebelum terbit sertifikat hak atas tanah yang dipergunakan sebagai tanda bukti kepemilikan tanah, akan didahului dengan adanya tindakan hukum dari pemerintah yang dalam hal ini kewenangannya dilimpahkan kepada Badan atau Pejabat Tata usaha Negara yang diwujudkan dalam Keputusan berbentuk " Surat Keputusan" ( SK) pemberian hak atas tanah kepada seseorang atau badan hukum yang mengajukan permohonan haknya;
   
2. didalam ketetapan yang berupa suatu keputusan pemberian hak tersebut selalu ada persyaratan-persyaratan baik berupa persyaratan umum maupun khusus maupun kewajiban-kewajiban yang harus dipenuhi oleh yang bersangkutan, dengan akibat hukum " batal" dengan sendirinya apabila persyaratan dan atau kewajiban tidak dipenuhi oleh mereka yang mengajukan permohonan hak atas tanah yang bersangkutan.
   

    Gambar 4. Skema pendaftaran Sertifikat berkarakter yuridis bersifat Konstitutif.

 

Kedua, hak kepemilikan atas tanah yang telah ada baik hak barat maupun hak adat ( terdaftar maupun yang belum terdaftar) diakui keberadaannya yang oleh UUPA diubah kedalam bentuk baru ( konversi ) jenis-jenis hak ciptaan UUPA. Pengakuan negara dan perubahan kepada hak baru dengan persyaratan yang ditentukan oleh undang-undang. Pada prinsipnya pengakuan negara terhadap keberadaan hak kepemilikan atas tanah yang ada dituangkan kedalam bentuk penegasan, dan Sesuai dengan ajaran hukum penegasan semacam ini disebut sebagai suatu keputusan yang dalam wujud konkretnya berupa keputusan penegasan (deklaratif). Dalam model keputusan deklaratif ini syarat adanya keputusan Tata Usaha Negara bukan merupakan syarat mutlak adanya hubungan hukum antara subyek dan obyeknya pada dasarnya telah ada. Hubungan hukum antara subyek dan obyeknya dapat dibuktikan dengan alat bukti keperdataan tertulis yang lain ( PP No. 24 tahun 1997 yo. PMNA/ KBPN No. 3 Tahun 1997). Ketentuan hukum sebagaimana diatur dalam ketentuan konversi UUPA, PMA No. 2 tahun 1960 tentang Pelaksana beberapa ketentuan Undang Undang Pokok Agraria Yo. PMA No. 5 tahun 1960 dan PMPA No. 2 tahun 1962 tentang Penegasan Konversi Dan Pendaftaran Hak-Hak Indonesia, merupakan bentuk adanya pengakuan oleh negara terhadap hak-hak rakyat baik hak kepemilikan yang diatur menurut hukum perdata barat ( BW) maupun hak-hak tanah adat.

Namun demikian ada karakter hukum yang khas dari ketentuan penegasan konversi hak kepemilikan atas tanah dalam UUPA. Hukum mengatur adanya prinsip-prinsip "Nasionalitas" yang wajib hukumnya harus dipenuhi bagi pemegang hak atas tanah agar dapat memperoleh pengakuan dan penegasan hak atas tanahnya. Maksudnya adalah pengakuan penegasan terhadap hubungan hukum hak kepemilikan atas tanah antara pemegang hak dengan obyeknya diakui oleh negara syaratnya adalah Warga negara Indonesia. Konsekuensi hukum bilamana syarat tersebut tidak dipenuhi maka hubungan hukum hak kepemilikan atas tanah diubah (diturunkan) kepada hak jenis lain dan dalam jangka waktu tertentu dicabut oleh negara, sehingga berdasarkan ketentuan hukum ( UUPA) status hukum obyek tanahnya menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara ( tanah negara). Untuk hak atas tanah yang berasal dari bekas hak barat ( pasal I ayat (1) Ketentuan Konversi UUPA): Hak Eigendom atas tanah yang ada pada mulai berlakunya UUPA dikonversi menjadi hak milik, kecuali jika yang mempunyainya tidak memenuhi syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21 ayat (1) UUPA, yakni harus Warganegara Indonesia sejak 24 september 1960. berdasarkan ketentuan pembuktian kewarganegaraan diberikan waktu 6 (enam ) bulan (pasal 2 PMA No. 2 tahun 1960). Pemegang hak eigendom yang dapat membuktikan kewarga negaraannya maka oleh KKPT ( Kepala Kantor Pendaftaran Tanah ) saat ini Kepala Kantor Pertanahan, eigendomnya dikonversi menjadi hak milik dan tanda bukti kepemilikan hak tersebut dicatat baik pada asli akta maupun didalam salinan aktanya, demikian disebutkan dalam pasal 3 PMA No. 2 tahun 1960. Pencatatan konversi oleh KKPT ini dilaksanakan dengan membubuhi keterangan dengan kata-kata " Berdasarkan pasal dan ayat ketentuan konversi Undang-Undang Pokok Agraria dikonversi menjadi: Hak ( isi: milik, guna bangunan, Guna usaha atau pakai) dengan jangka waktu" ( pasal 18 PMA No. 2 tahun 1960). Akibat hukumnya apabila pemegang hak tidak melaporkan status hukum kewarganegaraannya dalam waktu 6 bulan atau tidak dapat membuktikan kepemilikannya maka menurut hukum hak eigendomnya berubah menjadi hak guna bangunan dengan jangka waktu 20 tahun. Dan setelah 20 tahun jika tidak diperbaharui haknya hapus menjadi tanah negara berdasarkan Keppres No. 32 tahun 1979 yo. PMDN No. 3 tahun 1979. Untuk pengakuan negara terhadap tanah-tanah Adat diatur dalam pasal II dan pasal VII Ketentuan konversi UUPA. Dalam pasal II Ketentuan Konversi berisi hak – hak atas tanah-tanah adat yang memberikan wewenang yang mirip dengan hak milik pasal 21 UUPA dikonversi menjadi hak milik, bilamana memenuhi persyaratan yang dimaksud dalam pasal 20 ayat 1 UUPA yaitu: hak Agrarisch eigendom, milik, yasan, andarbeni, hak atas druwe, hak atas druwe desa, pesini, grant sultan, landrijenbezitrecht, altijddurende erfpacht, hak usaha atas bekas tanah partikelir, demikian juga tanah pekulen, sanggan, gogolan yang sifatnya tetap dan hak-hak lain dengan nama apapun juga yang akan ditegaskan lebih lanjut oleh menteri agraria, sejak mulai berlakunya UUPA dikonversi menjadi hak milik, kecuali jika yang mempunyainya tidak memenuhi syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21 UUPA. Mengingat adanya perbedaan karakter tersebut maka sebagai konsekuensi hukumnya akan berbeda pula pada saat terjadi pembatalan bukti kepemilikan hak atas tanahnya yang menjadi alas atau dasar penerbitan sertipikat hak atas tanah tersebut.

Skema pendaftaran Sertipikat yang berkarakter yuridis bersifat Deklaratif.

 

 

    

Sertipikat hak dan kekuatan pembuktiannya

SERTIFIKAT HAK DAN KEKUATAN PEMBUKTIANNYA

(Dr. Boedi Djatmiko. SH.M.hum)

 

Sertipikat tanah adalah dokumen formal yang memuat data yuridis dan data pisik yang dipergunakan sebagai tanda bukti dan alat pembuktian bagi seseorang atau badan hukum ( privat atau public ) atas suatu bidang tanah yang dikuasai atau dimiliki dengan suatu hak atas tanah tertentu.

Sebutan " sertipikat" atau certificate (ing), certificaat/certifikaat(bld), adalah merupakan tanda pernyataan atau keterangan yang dikeluarkan atau diterbitkan oleh pejabat dan atau lembaga /institusi tertentu dengan tujuan tertentu. Dalam kamus bahasa Indonesia disebutkan bahwa sertipikat merupakan surat keterangan ( pernyataan ) tertulis atau tercetak dari orang yang berwenang yang dapat digunakan sebagai bukti pemilikan atau kejadian. Misalnya, sertipikat kelahiran yang lazim disebut Akta kelahiran diartikan sebagai surat bukti adanya kelahiran. Sertipikat kelulusan lazim disebut ijasah. Demikian juga, jika berkaitan dengan tanah maka disebut sertifikat tanah. Sehingga makna kata sertifikat tanah seperti halnya sertifikat-sertifikat yang lain, adalah surat bukti kepemilikan tanah. sertipikat – sertipikat tersebut tidak akan mempunyai arti apa-apa apabila diterbitkan oleh pihak atau lembaga yang tidak mempunyai kewenangan yang diberikan Negara atau hukum untuk itu. Dengan kata lain bahwa sertipikat akan mempunyai kekuatan yuridis apabila memang diterbitkan oleh lembaga yang memperoleh kewenangan untuk itu. Dapat pula dikatakan bahwa sertipikat merupakan suatu dokumen formal yang dijadikan tanda dan instrument yuridis adanya hak kepemilikan atas suatu barang atau benda ( thing). Dalam konsep hukum barang atau benda ini dibedakan benda bergerak ( personal property ) dan benda yang tidak bergerak ( real property). Hal yang sama sebagaimana disebutkan dalam kamus Black's law menyebutkan bahwa: " certificate a document in which fact is formally attested ( death certificate) ", dalam halaman lain disebutkan: " certificate of title a document indicating ownership of real or personal property".

Di Negara kita, konsepsi sertipikat sebagai suatu dokumen formal yang dipergunakan sebagai instrument yuridis bukti kepemilikan hak atas tanah yang diterbitkan oleh lembaga Negara ( pemerintah ) sebagaimana yang disampaikan Boedi Harsono, sertifikat ( tanah ) adalah suatu surat tanda bukti hak yang dikeluarkan pemerintah dalam rangka penyelenggaraan pendaftaran tanah atau merupakan suatu tanda bukti bahwa seseorang atau suatu badan hukum mempunyai suatu hak atas tanah atas suatu bidang tanah tertentu. Dikatakan Irawan Soerodjo, bahwa sertipikat tanah merupakan surat tanah bukti yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah yang bersangkutan. Dari sini sudah dapat ditangkap bahwa makna sertifikat tanah dalam konstruksi yuridisnya merupakan suatu dokumen formal yang dipergunakan sebagai tanda dan atau instrument yuridis bukti hak kepemilikan atas tanah yang dikeluarkan oleh BPN RI ( Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia ) lembaga / Institusi negara yang ditunjuk dan diberikan wewenang oleh negara untuk menerbitkannya. Sertipikat sebagai tanda dan atau sekaligus alat bukti hak kepemilikan atas tanah merupakan produk hukum yang diterbitkan oleh BPNRI didalamnya memuat data fisik dan yuridis. dikatakan oleh Maria SW Sumardjono, sertipikat hak atas tanah sebagai hasil akhir proses pendaftaran tanah berisi data fisik ( keterangan tentang letak, batas, luas bidang tanah, serta bagian bangunan atau bangunan yang ada diatasnya bila dianggap perlu) dan data yuridis ( keterangan tentang status tanah dan bangunan yang didaftar, pemegang hak atas tanah dan hak-hak pihak lain, serta beban-beban lain yang berada diatasnya). Dengan memiliki sertipikat maka kepastian hukum berkenaan dengan jenis hak atas tanah, subyek hak dan obyek haknya menjadi nyata. AP. Parlindungan menyebutkan bahwa sertifikat adalah salinan buku tanah dan surat ukur setelah dijahit menjadi satu bersama dengan suatu kertas sampul yang bentuknya ditetapkan oleh Menteri Agraria disebut sertipikat dan diberikan kepada yang berhak.

Bahwa sertipikat (hak atas tanah) merupakan produk hukum yang diterbitkan oleh BPNRI yang dipergunakan sebagai tanda bukti dan alat pembuktian hak seseorang atau badan hukum ( privat atau publik ) mempunyai hak atas suatu bidang tanah. Diatas telah diuraikan yang dimaksudkan dengan itu. Selanjutnya akan diuraikan dimana diatur sertipikat itu dalam peraturan perundang-undangannya dan kekuatan yuridis sertipikat selaku dokumen dan instrument yuridis dihadapan hukum.

Kontruksi hukum sertipikat hak atas tanah dan kekuatan pembuktiannya dapat dicermati dalam beberapa ketentuan perundangan. Didalam UU (Undang-Undang) No. 5 tahun 1960, tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria atau disebut juga Undang-Undang Pokok Agraria ( UUPA) di dalam pasal 19 ayat 1 dan 2, disebutkan:

1. Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah;
   
2. Pendaftaran tersebut dalam ayat 1 pasal ini meliputi:
   
   1. Pengukuran, perpetaan dan pembukuan tanah
      
   2. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut:
      
   3. Pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat;
      

Dari pasal tersebut memberikan gambaran bahwa prinsip negara akan memberikan jaminan hukum dan kepastian hak terhadap hak atas atas yang sudah terdaftar. Bahwa jaminan bukti adanya tanah yang sudah terdaftar dengan memberikan " surat tanda bukti hak" yang berlaku sebagai alat pembuktian yang "kuat". Sebagai catatan bahwa ketentuan tersebut belum menyebutkan kata "sertipikat" sebagai surat tanda bukti hak. Berdasarkan ketentuan pasal 19 tersebut maka selanjutnya dikeluarkan PP ( peraturan Pemerintah ) No. 10 tahun 1961, tentang pendaftaran tanah yang selanjutnya PP ini diganti dengan PP No. 24 tahun 1997, tentang pendaftaran tanah. Didalam pasal 13 ayat 3 dan 4 PP No. 10 tahun 1961, disebutkan:

1. salinan buku tanah dan surat ukur setelah dijahit menjadi satu bersama-sama dengan kertas sampul yang bentuknya ditetapkan oleh Menteri Agraria, disebut sertipikat dan diberikan kepada yang berhak;
   
2. sertipikat tersebut pada ayat (3) pasal ini adalah surat tanda bukti hak yang dimaksud dalam pasal 19 Undang-Undang Pokok Agraria.
   

Sebutan sertipikat sebagai surat tanda bukti hak baru tersebut dalam ketentuan PP tersebut. Selanjutnya didalam pasal 1 angka 20 PP No. 24 Tahun 1997, tentang pendaftaran tanah, bahwa "sertipikat adalah surat tanda bukti hak sebagaimana dimaksud dalam pasal 19 ayat 2, huruf c, Undang-Undang Pokok Agraria untuk Hak Atas Tanah, Hak Pengelolaan, tanah wakaf, Hak milik atas satuan rumah susun, dan Hak tanggungan yang masing-masing sudah dibukukan dalam buku tanah yang bersangkutan".

Pertanyaan berikutnya adalah yang dimaksud sertipikat "hak atas tanah" apa saja yang dimaksud dalam pasal tersebut. Apabila merujuk pada Pasal 1 angka 5 PP No. 24 tahun 1997, tentang pendaftaran tanah disebutkan: " hak atas tanah adalah hak sebagaimana dimaksud dalam pasal 16 Undang-Undang No. 5 tahun 1960, tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, selanjutnya disebut UUPA". Selanjutnya pada pasal 16 UUPA, yaitu macam-macam hak atas tanah yakni: hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan dan hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak memungut hasil hutan dan hak-hak lain yang ditetapkan dengan undang-undang serta hak-hak lain yang sifatnya sementara yang disbutkan dalam pasal 53. Dengan demikian dapat disimpulkan kita mengenal dua macam sertipikat yakni: 1. Sertipikat hak atas tanah; 2. Sertipikat yang ada hubungan dengan hak atas tanah, yakni sertipikat HPL, tanah wakaf, hak tanggungan dan hak milik atas satuan rumah susun.

Persoalan yang menjadi isu hukum selanjutnya yang hendak diketengahkan adalah bagaimana kekuatan hukum sertipikat hak atas tanah.

Untuk menjawab pertanyaan tersebut maka kajiannya khusus berhubungan dengan sertipikat hak atas tanah yang dihubungkan dengan kekuatan pembuktiannya. Bahwa dalam konsepsi hukumnya sertipikat hak atas tanah merupakan tanda bukti yang diterbitkan oleh lembaga hukum yang berwenang (Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara), yang berisi data yuridis dan data fisik yang digunakan sebagai alat bukti kepemilikan hak atas tanah dengan tujuan guna memberikan jaminan kepastian hukum dan kepastian hak atas sebidang tanah yang dimiliki atau dipunyai oleh seseorang maupun badan hukum. Dengan adanya sertifikat hak maka diharapkan secara yuridis dapat memberikan jaminan kepastian hukum dan hak oleh negara bagi pemegang hak atas tanahnya. Jaminan negara ini diberikan kepada pemilik atau pemegang sertipikat dapat diberikan karena tanahnya sudah terdaftar dalam sistem database administrasi pertanahan negara. Dalam administrasi pertanahan dapat diketahui siapa yang menjadi pemegang haknya ( pemilik bidang tanah), subyek pemegang hak atas tanahnya, obyek haknya, letak, batas dan luasnya serta perbuatan-perbuatan hukum yang dikaitkan dengan tanahnya dan beban-beban yang ada diatas obyeknya, memberikan nilai tambah ekonomi, dengan adanya sertipikat hak atas tanah pemiliknya akan terlindungi dari tindakan sewenang-wenang dari pihak lain, serta mencegah sengketa kepemilikan tanah. Dengan kata lain bahwa dengan terdaftarnya hak kepemilikan atas tanah seseorang warga masyarakat maupun badan hukum oleh negara dan dengan diterbitkan tanda bukti kepemilikan berupa sertifikat hak atas tanah, negara akan memberikan jaminan keamanan terhadap pemilikan tanah serta agar dapat dimanfaatkan secara optimal. Sebaliknya terhadap tanah-tanah yang belum didaftarkan maka negara tidak menjamin kepastian hukum dan haknya bagi pemilik atau yang menguasainya.

Dalam pasal 19 UU No. 5 tahun 1960 tersebut, sudah dinyatakan bahwa pemerintah akan memberikan jaminan perlindungan hukum dan kepastian hak atas tanah yang didaftar dengan memberikan surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang" kuat ", pertanyaan hukumnya adalah seberapa kuatnya sertipikat hak atas tanah yang diatur dalam pasal tersebut?. Makna " kuat" dalam konteks ini harus disandingkan dengan makna " mutlak " ( indefesiable) atau tidak dapat diganggu gugat, atau ada yang mengatakan "absolut". Jadi makna kuat artinya tidaklah mutlak atau masih dapat diganggu gugat. Makna kuat ini lah yang dikemudian hari atau saat ini selalu menjadikan persoalan hukum bagi pihak-pihak yang kepentingannya dirugikan. Maksudnya adalah pemahaman atas kekuatan yuridis dari sertifikat hak atas tanah yang akan dipertanyakan. Ketika dalam suatu sengketa dan peradilan dalam putusannya mencabut atau membatalkannya dan memenangkan pihak yang notabene hanya berpegang pada alat bukti yang lain, misalnya girik atau petok.

Berkaitan dengan kekuatan pembuktian yang "kuat" sertifpikat hak atas tanah ini dikatakan oleh Maria SW Sumardjono, kuat artinya "harus dianggap yang benar sepanjang tidak dapat dibuktikan sebaliknya di pengadilan dengan alat bukti yang lain". Demikian juga yang dikatakan oleh Boedi Harsono:

Bahwa surat-surat tanda bukti hak itu berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat berarti, bahwa keterangan-keterangan yang tercantum didalamnya ( oleh hakim ) sebagai keterangan yang benar, selama dan sepanjang tidak ada alat pembuktian yang lain yang membuktikan sebaliknya. Dalam hal yang demikian maka pengadilanlah yang akan memutuskan alat pembuktian yang benar.

 

Dengan kata lain, dengan masih adanya peluang para pihak mengadakan tuntukan hukum terhadap pemegang sertipikat hak atas tanah dapat disimpulkan bahwa kekuatan hukum sertifikat hak atas tanah tidaklah mutlak. Pertanyaannya apakah memang demikian kekuatan yuridis sertipikat hak atas tanah yang introdusir oleh Negara kita lalu bagaimana dengan kekuatan yuridis sertipikat hak atas tanah di Negara yang lain. Jawabannya adalah tergantung dari konstruksi hukum dari system pendafataran tanah yang diintrodusir oleh hukum negara.